金沙乐娱场9159最新版应急管理概论(十三)恢复与重建突发事件事态得到有效控制后,应急管理从抢险救灾为主的阶段转变为以恢复重建为主的阶段。建立健全突发事件的恢复重建机制,不仅要尽快恢复灾害损毁设施、实现社会生产与生活的复原,还要贯彻可持续发展的理念,将恢复重建作为增强社会防止灾害、减少灾害能力的契机,整体提升全社会抵御风险的水平。
恢复重建是消除突发事件短期、中期、长期影响的过程。主要包括两类活动:一是恢复,即使社会生产活动恢复正常状态;二是重建,即对于因为灾害或灾难影响而不能恢复的设施等进行重新建设。
恢复重建是一项十分艰巨的工作。面对自然条件复杂、基础设施损毁严重的困难局面,灾后恢复重建任务异常繁重,工作充满挑战。灾后恢复重建关系到灾区社会公众的切身利益和长远发展,必须充分依靠灾区社会公众,举一方之力,有效利用各种资源。通过精心规划、精心组织、精心实施,重建物质家园和精神家园,使灾区社会公众在恢复重建中赢得新的发展机遇。
恢复重建关系到灾区社会公众的切身利益和灾区的长远发展,一般要尽量减轻灾害的影响,使社会生产生活恢复正常,推动社会进一步发展,提高社会的公共安全度。
因此,恢复重建要以消除突发事件影响为基础,以谋求未来发展为导向。从总体上来看,突发事件的影响主要可分为以下4类:社会影响、经济影响、环境影响和心理影响。
突发事件的发生会导致成百上千乃至数万人在灾害中遇难,许多家庭失去世代生活的家园,多年辛勤劳动积累的财富毁于一旦。为了消除突发事件的社会影响,恢复重建需要恢复社会生活秩序,为社会公众提供基本保障,使整个社会呈现常态运转状态,如修复卫生设施、为灾民提供临时住宅和必要的生活用品等。在此过程中,恢复重建需要注意3个方面的问题:一是严防次生、衍生灾害的发生,确保灾区公众的安全。二是保障灾后重要物资的供应。三是特别关注老人、儿童、残疾人等特殊群体,满足其特殊的需要。
突发事件对经济的直接影响非常大,间接影响难以估计。例如,“512”汶川大地震使作为中国旅游资源丰富的省份之一的四川形象大受影响,一定时期后发生的余震金沙乐娱场9159最新版,使部分人产生心理恐慌,使人们原订的赴川旅游计划受到影响,一些人考虑取消或者推迟赴川旅游。国内外投资者会对在灾区的投资项目重新评估,可能会考虑撤资或者暂缓投资,这些都给四川经济产生了严重影响。
(1)生态环境恶化,植被、水体、土壤等自然环境被破坏,次生灾害隐患增多,导致生存发展条件变差。大量文化自然遗产遭到严重破坏。
突发事件往往会给一定数量的社会公众造成负面的心理影响,甚至造成严重的心理创伤。因此,有关部门在恢复重建过程中,要为这部分社会公众提供心理咨询服务,开展心理危机干预,进行心理辅导。要加强心理疏导,体现人文关怀,重塑积极乐观向上的精神面貌。
从时间上分类,恢复重建可以分为短期恢复重建和长期恢复重建。恢复重建工作短则持续数月,长则持续数年。
一般来说,短期恢复重建在突发事件处置活动结束后立刻实施,并且可以得到立竿见影的效果。例如,开展搜救,进行损失评估,为灾民提供临时住房,清理废墟等。
当开始重新修建道路、桥梁、住宅、商店等设施时,长期恢复重建工作开始。长期恢复重建活动一般着眼于长远,也需要较长时间的努力,如改善交通设施、改变土地用途、提高建筑标准等。
在长期恢复重建活动中,人们往往要从经济社会整体发展的高度,进行全面的规划,以促进灾区经济发展,增强防灾、减灾能力。从这个角度讲,需要辩证地看待突发事件的影响。要积极预防、处置突发事件,尽量减轻突发事件的影响,一旦突发事件发生并造成严重后果,在长期恢复重建活动中要因势利导,努力消除负面影响,同时放眼未来,在新的高起点上促进灾区经济建设发展。这是完全有可能的,其原因如下:
第一,政府决策者及社会公众通过突发事件的教训对防灾、减灾问题更加重视。由于突发事件具有偶发性,社会公众容易忽视公共安全问题,政府决策者也没有将防灾、减灾问题置于各项议程的首要位置。因此,突发事件具有一定的警示作用。例如,美国在“911”事件发生后专门成立了国土安全部;我国在2003年“非典”后也加强了应急机构建设和队伍建设。
第二,突发事件摧毁了不安全的建筑和设施。通常,人们发现一些建筑和设施存在安全隐患,但是因为拆除它们会损失部分价值及产生一定的成本,在麻痹思想和侥幸心理的作用下,人们往往犹豫不决。突发事件以极端的形式摧毁了这些不安全的建筑和设施,为未来实施统一的安全建筑标准提供了“一张白纸”。
第三,如果突发事件造成了巨大的财产损失,导致工农业生产停顿,政府将会对灾区提供技术支持、资金支持,或者财政税收等政策方面的支持,并且鼓励灾区发展新项目。灾区借此机会,实现产业发展的转型升级,推动地方经济的进步。
第四,突发事件发生后,政府及社会公众将对灾害的起因、预防和处置进行深刻的反思,并且制定更加详细的防灾、减灾计划,增强经济社会发展的可持续性,提升社会、经济及环境对于各种风险的恢复力。
做好突发事件的恢复重建工作,不但可以消除突发事件产生的根源,还可以增强公众对政府的信心,重新树立良好形象。它主要包括以下过程。
突发事件得到控制,就应该着手突发事件的恢复重建工作。首先要建立恢复重建工作机构来指导恢复工作。并且,恢复重建机构与突发事件的应急机构是不可替代的。
首先,两者的目的不同。恢复重建机构的目的是要使组织从突发事件的不良影响中恢复过来,使组织得以生存,并且保持可持续发展。而应急机构的目的是控制和平息突发事件,减少突发事件对组织造成的损失和影响。
其次,它们的组成成员不同。应急机构通常是由专业应对人员组成,很少使用非专业人员。这些专业人员除了来自组织内部,必要时还包括组织外部的人员,如医疗、消防人员等。而恢复重建机构成员可以包括部分应急机构成员,但是更多的是组织内部的负责人和技术人员,很少使用组织外部人员。
最后,突发事件的应急机构不但要进行应急决策,还要执行决策任务;而恢复重建机构主要是策划恢复工作流程,很少参与直接的恢复工作,具体决策都是由组织的个体成员共同执行。当然当组织内部工作人员能力不足时也可以借助组织外部的社会力量。
恢复重建机构成立后,首先要调查危害程度和收集相关信息,以确定恢复目标。收集信息过程中,恢复机构不但要听取应急机构提供的详细信息,还要通过对受害者的调查金沙乐娱场9159最新版,掌握第一手资料,组织专人进行灾害现场调查评估破坏程度,综合几方面的结果,对损失进行整理和归纳,对危害、损失做到全面的了解。
在了解损失状况之后,恢复重建机构要确立恢复目标。总的来说,恢复工作一般有两个目的:一是恢复突发事件造成的损失以维持组织的生存和持续发展。二是抓住危机中的机会进行重组,使组织获得新的发展。这里重点指的是使组织的这种业务、活动包括形象都恢复到突发事件发生之前的状态。
一般的突发事件都会打断组织的正常运作。人员伤亡、设备损坏都会影响组织的功能,同时也影响组织的形象。所以,组织需要对其机构进行重组,以维持组织的完整性;恢复受损功能,使组织能够正常运作;重新塑造组织形象,恢复公信力。
确定恢复目标后,要进行讨论来确定需要恢复的对象。参加讨论的人员除了恢复重建机构的成员外,还应该包括组织各个部门的代表、部分突发事件应对人员,一些评估专家、利益相关者的代表等。这样的人员组成应代表绝大多数受影响者。只有参加人员具有广泛的代表性,才能全面总结出需要恢复的对象。
在确定恢复对象后,这个时期非常需要突发事件的恢复重建工作机构成员、突发事件管理专家来决策。因为他们对组织的资源和恢复的可行性比较了解,可以根据组织拥有和可以获取的资源,统筹全局的利益,决定潜在的恢复对象中哪些可以成为实际需要的恢复对象,并且决定恢复对象的重要性排序。这里的重要性排序,不是恢复的先后顺序。恢复工作中,许多待恢复的对象是可以同时进行的。恢复对象越重要,对其投入的人力、物力、财力、时间就应当越多。只有这样,才能对恢复目标作出权威性的决策。
制定恢复计划后,恢复重建工作机构应该迅速调集各种社会资源,根据有关专家指导,准备基础设施的恢复和重建工作,引导被破坏的工业生产和商业经营秩序走向正轨,稳定社会生活。其中可能需要请求政府、社会甚至国际组织给予人力、物力、财力上的帮助。
1、建立国家援助机制。首先,对于中国这样一个自然灾害频发的国家来说,在不增加发行国债的情况下,利用总预备费防范和应对突发事件的空间已经不大。一个可行的办法,就是利用财政拨款和其他财政工具建立一个预算外独立的常设基金,专门用于突发事件的必要开支,遇到危险自动启动,从而起到对财政的“减压”作用。其次,针对突发事件造成的人身伤害,构建符合中国国情的国家援助机制,是制止恐慌情绪蔓延,稳定社会,提高公众安全感,促进经济发展和增加对外交流的客观需要。因此,在这个突发事件频发的时期,在我国构建针对突发事件的常设性国家援助机制是必要的。目前这项工作主要由民政部门、红十字会承担。
2、呼吁社会援助。在处置突发事件中,国家、政府及各个部门是主要力量,在恢复重建阶段更多的要靠社会力量。除了政府的财政拨款、物资救助、政策扶植等手段外,呼吁社会全民帮助,以及其他非政府组织援助,是赈灾后期做的主要工作。
3、寻求国际援助。一个国家或者地区出现的危机不可避免地会产生国际化的影响成为世界性的危机。因此,在社会经济日益密切的世界中,各国政府要有全球化的眼光、开放的胸怀。在突发事件发生后要寻求广泛的国际合作,按国际规则办事,寻求国际组织的理解,同时要争取国际上先进的技术、资金、人员、教育和培训及道义上的支持。
要把保障民生作为恢复重建的基本出发点,把修复重建城乡居民住房摆在突出和优先的位置,尽快恢复公共服务设施和基础设施,积极扩大就业,增加居民收入,切实保护灾区群众的合法权益。
要根据资源环境承载能力,考虑灾害和潜在灾害威胁,科学确定不同区域的主体功能,优化城乡布局、人口分布、产业结构和生产力布局,促进人与自然和谐。
要着眼长远,适应未来发展需要适度超虑,注重科技创新,推动结构调整和发展方式转变,努力提高灾区自我发展能力。加大对少数民族地区和贫困地区的扶持力度,增进民族团结。
要坚持市场化改革方向,解放思想、开拓创新,正确区分政府职责与市场作用。充分发挥灾区社会公众的积极性、主动性和创造性,自力更生、艰苦奋斗。建立政府、企业、社会组织和个人共同参与、责任明确、公开透明、监督有力、多渠道投资的重建机制。
城乡居民点和重建项目选址,要避开重大灾害隐患点。严格执行国家建设标准及技术规范,严把设计、施工、材料质量关,做到监控有力,确保重建工程质量。
要坚持按标准进行恢复重建,不超标准,不盲目攀比,不铺张浪费。尽量维修加固原有建筑和设施,尽量统建共用设施和用房。规划建设城镇、村庄和产业集聚区,要体现资源节约、环境友好的要求。坚持节约和集约利用土地,严格保护耕地和林地。
要保护和传承优秀的民族传统文化,保护具有历史价值和少数民族特色的建筑物、构筑物和历史建筑,保持城镇和乡村传统风貌。避开自然保护区、历史文化古迹、水源保护地等,同步规划建设环保设施。
要从当地实际情况出发进行恢复重建,充分考虑经济、社会、文化、自然和民族等各方面因素,合理确定重建方式、优先领域和建设时序。要统筹安排、保证重点、兼顾一般,有计划、分步骤地推进恢复重建。
恢复重建事关社会公众的利益,要提高公众的决策参与度,在恢复重建的过程中吸纳所有突发事件的利益相关者参与决策,集思广益,正确地识别亟待解决的问题,更好地解决问题。
恢复重建一般包括社会的、组织的、物质的、精神的4个方面的内容。这种恢复重建并不是简单的恢复到事发前的状态,而是要在以前的基础上有一个新的发展和超越,是在总结过去经验教训的基础上,在更高起点上进行恢复和重建,以尽量避免同样灾害事故的再次发生或者减少同样灾害造成的损失。
组织机构的恢复重建主要是组织机构及其功能和制度的恢复重建。一般来说,突发事件会打断组织的正常运转,尤其是受冲击的组织和机构。因为一些和工作人员因公殉职或者受伤,容易造成业务的停顿和组织功能的丧失,需要补充人员;还有是通过突发事件原因调查发现组织管理中的漏洞,如制度不健全、组织结构不合理、管理不严等问题,这些问题需要在事后通过完善组织机构的功能和设置加以解决。例如,2003年“非典”之后,我国政府一方面加强了疾病控制中心的建设,加大了对这项工作的投入,另一方面设立了卫生监督机构。以前各地卫生行政管理部门下属事业单位中的卫生监督所和卫生防疫站是合在一起的,因为非典,使中央政府认识到卫生监督所的重要性,因此决定两个机构分开设立。汶川大地震同样使当地一些政府和部门遭受了严重破坏,房屋倒塌,设备损坏,人员受伤、失踪甚至死亡,造成了工作的瘫痪,因此事后应该尽快恢复这些组织的功能,补充人员和设备,使其能够尽快履行职能,领导和组织当地的恢复重建工作。
社会方面的恢复重建主要指法律和社会秩序的恢复重建。突发事件经常给社会造成巨大的冲击,社会正常的法律秩序也会在应急管理阶段受到影响,有时政府为了应对突发事件,避免更大损失,甚至会宣布进入紧急状态。有时一些社会原因造成的对立和冲突性危机,往往与一定程度的法律失效、社会秩序混乱联系在一起。而且,如果不能尽快恢复到正常状态,同样会给国家和社会带来极大的损害。一个国家和社会正常生活离不开一个健全的法律秩序,法律和社会秩序的正常化是一切工作的前提和保证。因此,当应急状态结束时,政府的首要任务就是尽快恢复当地的法律和社会秩序,加强社会治安,只有这样,其他方面的恢复重建工作才能够正常开展,人们也才能安心从事恢复重建工作。
汶川地震发生后金沙乐娱场9159最新版,国务院公布了《汶川地震灾后恢复重建条例》(2008年6月8日起施行),这是我国首个地震灾后恢复重建的专门条例,成为我国地震灾后恢复重建工作纳入法制化轨道的重要标志。针对汶川这么一个地方制定一个条例,是因为汶川这次发生的特大地震是新中国成立以来波及范围最广、救灾难度最大的一次地震。党中央、国务院高度重视抗震救灾工作,取得了阶段性成果。考虑到恢复重建时间紧,任务重,涉及面广,涉及的行业也很多,很多事情都需要统筹协调、科学安排,因此,为了保证恢复重建工作的顺利进行,做到质量与效率、眼前与长远的协调统一,实现依法科学重建,因此需要制定一部行政法规。我国政府针对汶川灾后恢复重建活动制定条例,主要考虑到以下两点:一是要增强条例的针对性和有效性,切实解决汶川地震灾后恢复重建中的一些实际问题。二是为今后普遍适用的灾后恢复重建立法提供实践基础和积累经验。已经修订后的《中华人民共和国防震减灾法》,就是在总结经验基础上,对有些制度在《中华人民共和国防震减灾法》中用法律来规范。
物质方面的恢复重建主要是指人们生产和生活方面的各种设施的恢复和重建。事后的恢复和重建不是过去的简单复原,应该用发展的眼光来看待,使其能够站在一个更高的起点之上,取得比过去更好的成绩和效果。
事后物质方面的重建涉及4个方面的内容:一是紧急安置和救助,包括居民临时住宅的修建和提供,受伤人群的搜寻与救助;二是恢复公共服务设施及其供给,水、电、气、通讯、电视等事关民众和社会发展的生活必需品与服务供给;三是住房、交通和商业设施等的恢复和重建,主要是对受到破坏的建筑物、道路桥梁、通讯设施等进行恢复建设,以保障人们正常的工作和生活,其中也包括各种社会经济关系的恢复;四是通过重建改善当地居民的居住环境,促进地方发展与经济成长,其中也包括增加预防突发事件的各项措施与设备。其具体操作如下:
第一,在进行城镇和工程选址时,要充分考虑灾害综合区划,既要防止类似的灾害重复发生,又要防止其他灾害的侵袭。
第二,进行城镇规划时,要根据自然条件和居民密度,设计避防灾害的安全空地、疏散渠道和救灾设施。
第三,进行城镇建设时,要根据灾害的发展趋势和可能达到的程度,保证建筑物特别是诸如供水、供电、供暖、供气、医院等生命线工程、交通枢纽、高技术中心的抗灾能力。
第五,农村被毁住宅的重新建设规划,可以与新农村建设同步进行。如2003年淮河流域遭受洪灾后,长丰县受灾达13万人,相当一部分群众的房屋被洪水冲垮。长丰县政府利用上级政府给群众建房的救灾款,对灾后重建进行合理规划,把原来农村的土坯墙甚至茅草房一律改建成砖瓦房,让灾民住上了比原来更好的住房。
恢复生产作为灾后重建中的重要一环是减轻灾害损失、保证社会秩序稳定和人民生活正常化的重要措施,重点可以从以下几个方面入手:
第一,要在对灾害全面调研的基础上,统筹规划,统一组织,将恢复生产作为一项紧迫的工作来对待。要重视国际与国内的援助,更要注意发挥社会保险、社会互助的作用和自力更生、奋发图强的精神。
第二,坚持先急需和先重点的原则,首先恢复生命线工程,如供水、供电、医院和与国家建设、人民生活密切相关的大型厂矿企业。
精神方面的恢复重建主要是对突发事件当事人与受灾者提供精神和心理救助。在突发事件过后,很多人会受到一定的心理伤害,有的甚至非常严重,以至于影响今后的正常生活。有研究表明,人们在经历灾难后各种心理障碍的发生率平均增加17%。与物质方面的损失相比,公众的心理和精神所受到的伤害可能更加严重。这种心理上的危机不仅危害大,而且涉及范围广,持续时间长。对于这种影响不是所有人能够自我调节的,不少人必须借助外力的帮助才能从突发事件的阴影中走出来,他们不仅需要物质的援助,还需要心理上的帮助。因此,如何抚慰他们受伤的心灵,帮助他们从突发事件的阴影中走出来,恢复生活的信心,恢复对社会的信心,就成为事后精神方面恢复和重建的一项重要内容。但是这一点在过去常常不被重视,政府和社会更加关心的是物质方面的恢复和重建,对非物质方面的恢复和重建则关注不够,尤其是对受灾人群的心理疏导方面。
城乡住房的恢复重建要针对城乡居民住房建设和消费的不同特点,制定相应的政府补助支持政策。对经修复可确保安全的住房,要尽快查验鉴定,抓紧维修加固,一般不要推倒重建;对需要重建的住房,要科学选址、集约用地,合理确定并严格执行抗震、防洪标准,尽快组织实施。
城镇的恢复重建,要按照恢复完善功能、统筹安排的要求,优化城镇空间布局,增强防灾能力,改善人居环境,为城镇可持续发展奠定基础。
农村生产生活设施的恢复重建,要与统筹城乡综合配套改革、新农村建设和扶贫开发相结合,做到资源整合、分区设计、分级配置、便民利民、共建共享。
公共服务设施的恢复重建,要根据城乡布局和人口规模,整合资源,调整布局,推进标准化建设,促进基本公共服务均等化。优先安排学校、医院等公共服务设施的恢复重建,严格执行强制性建设标准规范,将其建成最安全、最牢固、群众最放心的建筑。
基础设施的恢复重建,要把恢复功能放在首位,根据地质地理条件和城乡分布合理调整布局,与当地经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划相衔接,远近结合,优化结构,合理确定建设标准,增强安全保障能力。
产业的恢复重建,要根据资源环境承载能力、产业政策和就业需要,以市场为导向,以企业为主体,合理引导受灾企业原地恢复重建、异地新建和关停并转,支持发展特色优势产业,推进结构调整,促进发展方式转变,扩大就业机会。
在突发事件的恢复重建中,政府有责任采取积极主动的措施,减少和缓解突发事件所带来的有形物质损害,特别是关系民生的物质损害。其中,居民住所是重中之重。切实保障倒房户的基本生活,这是恢复重建工作中首先要加以解决的重要问题。
应急住处是指社会公众在灾后紧急安身、躲避风雨的场所,如许多家庭在地震等灾害发生后暂时在汽车中休息。
临时住处不仅能提供休息的地方,也能满足灾民饮食的需要。例如,灾民投亲靠友或在宾馆、体育馆中暂时安身。在国外,教堂经常成为灾民的临时住处。
临时住房带有避难场所的色彩,是多人共有的;而临时住房则是灾民个人拥有的、非长期的安身场所。许多时候,临时住房的选址并不理想。
在我国,自然灾害一般会造成大量的房屋被摧毁,灾后的救助问题十分严重。一般而言,国外的住房恢复重建有4种形式:一是依靠自身力量,由受灾家庭自己出钱、出人、出材料进行重建。二是依靠亲情关系,由亲朋好友共同帮助受灾户重新建房。三是依靠救灾制度,也就是说,依靠政府与非政府组织提供援助重新建房。四是依靠保险赔付,在灾后向保险公司申请理赔,以赔偿金重建房屋。
我国的公众在灾后大多无力单独进屋的修复重建。这时,政府要给予必要的救助。但与此同时,也应借鉴国外的经验,实现灾害损失补偿渠道的多样化,如大力推行灾害保险等。
突发事件经常造成基础设施损毁、工业停产、商业中断、农业绝收等严重的直接经济影响。此外,还可能引发物价上涨、就业率降低、居民收入下降等难以估算的间接经济损失。特别是重大自然灾害,往往对农业、渔业、畜牧业、养殖业、林业等带来灭顶之灾。因此,消除突发事件所造成的经济影响非常困难。
在突发事件中,历史悠久、财力雄厚的大企业往往要比小企业更加具有抵御风险的能力。而且,小企业的脆弱性更强,损失也更为严重,因为:第一,小企业的安全措施不如大企业健全,缺少应对风险的计划。第二,小企业不像大企业那样,在物理状况良好的场所办公。第三,突发事件发生后,如果小企业所在区域的居民大量远距离搬迁,企业的经营也不可避免地要受到影响。
由于现代社会的运转高度依赖基础设施,在灾后恢复重建中,首先要恢复关键性基础设施的运行。其次,对于工农业生产受到严重影响的灾区,政府及时出台减免税收、提供低息等一系列的优惠和扶植政策,帮助灾区恢复正常的生产秩序,甚至实现产业升级。此外,政府及非政府组织应及时收集、传递对恢复生产有用的信息,派出专家提供技术支持和指导,推动灾区经济的快速恢复与发展。当然,灾区也应发挥自身的主观能动性,自力更生,积极探索生产自救的有效方式。
政府是应急管理的重要行为主体。在恢复重建过程中,政府下拨救灾款项以帮助灾区恢复生产生活秩序,这是灾害损失补偿的主要手段。古今中外,概莫能外。“911”事件发生后,美国应急管理署、小企业局(SBA)和纽约州下拨了大笔的救灾款项,到2001年12月,总拨款额度已经超过了7亿美元。其中,以公共援助基金的形式拨款3?44亿美元,帮助纽约市修复受损的基础设施,恢复关键性的服务,清除、运输废墟;以赠款和的形式,提供个人援助超过1?96亿美元,用于修建临时灾害住房等。
灾害保险是一种以财产本身以及与之有关的经济利益为保险标的的保险。保险者对所承保的财产负赔偿责任的范围有:因遇保险责任范围内的各种灾害而遭受的损失,进行施救或抢救而造成的损失以及相应支付的各种费用。依据所保风险的不同,灾害保险具体规定有不同的险种,如火灾保险、雹灾保险、地震保险、洪水保险等。在“911”事件中,美国因世界贸易组织中心被炸而支付保险赔款总额超过300亿美元,仅双子座大楼倒塌而支付的赔付金额就高达35亿美元。这次事件对于美国保险业而言是一个“分水岭”。由于恐怖主义很难预测,美国政府于2003年通过了《恐怖主义风险保险法案》,由联邦来分担商业财产保险的部分赔付。
由于重大灾害保险制度在我国几近空白,当重大灾害降临时,整个保险业显得力不从心。尤其是2008年初波及数省的特大冰冻灾害以及汶川大地震,给人民群众的生命财产造成了重大损失。虽然保险公司特事特办、积极理赔,但对于灾区人民所受的经济损失而言,无异于杯水车薪。因此,建立重大灾害保险制度刻不容缓。
目前,我国灾害保险的作用没有完全发挥出来。政府应与保险业合作,鼓励保险企业在防灾领域中发展业务,实行有选择的强制性责任保险,并通过财政、税收方面的优惠政策,扶植灾害保险企业。一是制定法律法规。政府应组织有关部门尽快制定我国的重大灾害保险法律,并由保险监管部门统一设计单独的地震保险、洪水保险以及冰雪保险条款,进而确立重大保险的政策性保险地位。二是建立重大灾害风险基金。重大灾害风险基金可从国家财政每年按一定比例直接拨付、商业保险公司从每年收取的保险费收入中按一定比例提取、降低现行保险企业的营业税税率等渠道筹集。重大灾害基金建立后,国家还应指定专门机构,对基金收缴、使用以及日常运作情况进行严格监管。三是借鉴国外经验。目前,美国、日本、英国以及欧盟国家均建立了较为完善的重大灾害保险制度,其中最值得借鉴的经验是风险转移机制。不妨采取发行重大灾害保险债券、与国外保险机构联姻等方式,构建多层次分散承保风险体系。
这主要包括国内社会捐助与国际社会捐助两种。灾害发生后,国内外社会各界出于人道主义的立场,自发地捐款、捐物,这是灾害补偿的另一种手段。2001年1月26日,印度古杰拉特发生强烈地震,影响了7904座村庄,2万多人死亡,16万多人受伤,损失超过21亿美元。灾害发生后,联合国粮食署、国际劳工组织、世界卫生组织等国际组织以及世界许多国家都对印度伸出了援助之手,慷慨捐助,对印度实现灾后恢复重建发挥了巨大的作用。此外,一些非政府组织在灾害捐助中以其中立、人道主义色彩及草根性发挥着独特的作用,是恢复重建不可忽视的重要力量。
我国可以从完善服务网络、落实公示制度、完善激励制度、规范管理4个方面进一步完善经常性社会捐助制度。2004年3月25日,民政部下发了《关于加快建立完善经常性社会捐助制度的通知》,要求加快建立规范的经常性社会捐助制度,进一步完善经常性社会捐助服务网络,拓展经常性社会捐助工作领域,尽快建立起经常性社会捐助制度,规范操作,逐步实现由集中性、突击性、全国性捐助向经常性、日常性、区域性捐助转变。经常性集中社会捐助活动,一般在每年4月和10月“扶贫济困送温暖捐助月”进行,每个城市集中募集的次数,由各省、自治区、直辖市自定。各地集中捐助包括跨省对口援助的时间,省级民政部门可以根据当地实际情况作适当调整。制定救灾捐赠应急预案,结合各地重特大自然灾害救助应急预案,认真做好与之相对应的救灾捐赠应急预案。建立健全经常性社会捐助公示制度,切实做好接收、分配捐助款物的公示工作。制定捐助物资折价标准,逐步推进经常性社会捐助工作标准化建设,尽快统一物资分类标准、物资折价标准以及统计制度。规范“爱心捐助奖”的评选工作,建立经常性社会捐助表彰激励机制,弘扬社会主义精神文明,努力营造良好的经常性社会捐助氛围。
救灾资金的使用范围主要包括以下4个方面:①解决灾民无力克服的衣、食、住、医等生活困难。②紧急抢救、转移和安置灾民。③灾民倒房恢复重建。④加工及储运救灾物资。救灾捐赠款物的使用范围包括。①解决灾民衣、食、住、医等生活困难。②紧急抢救、转移和安置灾民。③灾民倒塌房屋的恢复重建。④捐赠人指定的与救灾直接相关的用途。⑤经同级人民政府批准的其他直接用于救灾方面的必要开支。
救灾资金的使用必须用于与救灾直接相关的事项。如果救灾资金来源于企业或社会的捐助,救灾资金的使用还必须充分考虑捐赠人的意愿。救灾资金的使用应以效用最大化为目标,绝不允许被挤占、截留、挪用、盗用和贪污。否则,救灾工作的顺利开展就无从谈起,灾民的生命、健康与财产安全将无从保障;企业与社会参与抗灾救灾的热情将会泯灭,未来救灾资金的筹措将会面临巨大的困难;政府的公信力降低,国家在国际舞台上的形象受到影响。例如,中央政府与地方政府之间的事权分担比例鲜有变化。在这种情形下,地方政府在救灾资金分担方面产生了与中央政府进行博弈的冲动。具体表现是,地方政府为减轻财政负担,千方百计地夸大灾情,要求中央政府更多地拨付救灾资金。而灾情评估并非一项很容易精确完成的工作。地方政府套取中央政府的救灾资金多,其财政负担小。因此,为了调动地方政府抗灾救灾的积极性,需要赋予地方政府更多的财权,使财权与事权相匹配,让地方政府消除与中央政府博弈的动力,真正实现救灾资金管理的分级管理、分级负担。此外,还必须借助高技术手段,建立科学、合理的灾情评估机制,使地方政府无法与中央政府在救灾资金方面“角力”。地方政府抗灾救灾的积极性增强,这将会对中国灾害管理产生巨大的积极影响,逐步形成自下而上的应急响应程序,有利于遏制突发事件的演进,进而降低应急管理的成本。
从横向上看,受我国行政体制总体特点的影响,救灾资金管理体制存在着部门分割、多头管理的弱点。不仅如此,传统的灾害管理均为分部门、单灾种应对,部门之间缺少沟通与协同。在现代社会中,灾害往往具有很强的横向扩散性,往往会打破部门之间的界限,表现出明显的综合性。为此,从应急指挥的角度看,这造成了政出多门,令下级无所适从,疲于应付。从救灾资金管理的角度看,灾害发生地往往会向上级部门多头申报救灾资金,造成救灾资金的重复配置和巨大浪费。因而,需要进一步理顺体制,建立一个统一领导的救灾资金管理部门,避免救灾资金的重复拨付。
就企业与社会捐助而言,最为重要的是建立应急社会动员机制。我国政府的救灾方针是:依靠群众,依靠集体,自力更生,互助互济,辅之以国家必要的救济和扶持。可见,公众的自救、互救占据了突出的地位。应认真总结汶川地震中企业与社会捐助的经验,建立以公民自愿为基础、以效果持久性为特征的自下而上的社会动员机制,调动社会公众长期投入防灾减灾、抗灾救灾的热情,鼓励公益性非政府组织的发展和社会公众之间相互扶持和帮助,积极开展生产自救。
建立和完善救灾资金的运行机制。长期以来,我国在救灾资金管理上缺少成熟、稳定的运行机制,有些方面的主观随意性较大。建立和完善机制就是要增强救灾资金管理的严肃性、客观性、科学性和可操作性,为救灾资金的审批、分配、拨付、监督等行为确立规则。
第一,统筹安排、重点使用的原则。面对同样一场灾害,不同的地区、不同的人群脆弱程度有高有低。脆弱程度高的地区和人群,灾害损失严重,反之亦然。因此,救灾资金的使用为了确保公平和正义,不能平均分配,搞“阳光普照”,而应统筹安排、集中调配,突出重灾地区和重灾户,适当向老、少、边、穷地区倾斜。为了保证救灾资金的重点使用,如果捐赠人所捐赠的资金过于集中,则有关行政管理部门应在征得捐赠人许可的情况下,适当调剂捐赠款的分配。
第二,专项管理、专款专用的原则。救灾资金不得挤占、截留、挪用、盗用和贪污,不得实施有偿使用,不得提取周转金,不得用于扶贫支出,不得擅自扩大使用范围,必须保证救灾资金用于灾害的救助。救灾捐款受赠人应指定救灾资金专用账户,进行专项管理,以确保专款专用。
第三,有效监管、注重效益的原则。救灾资金的使用应当得到行之有效的监管,彻底扭转“重筹集、轻监管”的现象,使救灾资金发挥最大的效益。审计、民政等有关部门应对救灾资金的使用情况进行监管,并及时公布有关结果,接受广大社会公众的监督。同时,司法部门要对挪用、贪污救灾资金等违法犯罪行为予以严惩,加大涉及救灾资金犯罪的成本,使救灾资金成为一条“高压线”。不仅如此,还要对救灾资金的使用进行合理的绩效评估,找出差距和问题,不断提升救灾资金的使用效益。
第四,及时拨付、公开透明的原则。灾害发生后,报灾核灾应该做到迅速、快捷,救灾资金的分配、审批、拨付应做到高效、及时,必要时可特事特办、急事急办,先进行应急拨款,再办理结算手续。如果救灾资金不能及时拨付,灾害影响就不能及时得到控制,甚至出现扩大升级的趋势。在现代社会,广大公众的意识、法律意识、公平意识、维权意识与知情意识都得到了空前的提高与增强,为此,救灾资金的使用必须规范、合理、公开、透明,将救助对象、分配方案、发放程序与救灾账目置于社会公众的监督之下。
要建立一套行之有效的严格制度,其中包括:严格的救灾资金审批制度,实现审批程序的简洁、迅速、灵活;严格的救灾资金分配制度,实现资金分配的公平、公正、合理;严格的救灾资金拨付制度,实现资金拨付的及时、高效;严格的救灾资金审计、监督制度,实现救灾资金使用的科学、公开、透明;严格的救灾资金追查制度,实现救灾资金管理有法可依、违法必究;严格的救灾资金绩效评估制度,实现救灾资金使用效益的不断提高,等等。这些制度可以给救灾资金使用过程中可能出现的违规、违纪行为设置一道道“防线”,使分子无机可乘,进而确保救灾资金使用的高效益。
心理干预与辅导是恢复重建阶段的一项重要工作。因为突发事件将对受害者及其家属甚至救援者的心理造成极大的影响,引起焦虑、恐惧、抑郁、强迫反应、脾气暴躁、过度警觉等心理行为反应,有人还因此而留下终身无法弥合的心理创伤。根据有关学者的研究,对于突发事件与心理问题的关系,必须注意以下几点:
1、突发事件一般不会给人造成重大的心理问题,但许多人会出现中度的心理紧张,在恢复重建的过程中感到沮丧。随着时间的流逝,大部分人会有很好的自我调节能力,心理压力趋缓。
2、突发事件对人的心理存在着负面影响,也存在着正面影响。波林和波尔顿在1986年发现,在得克萨斯巴黎飓风之后,灾害产生了负面影响,如缺少耐心、家庭关系紧张。但是,飓风也产生了正面的影响,如家庭关系密切、人们不再看重物质财富、家庭幸福感增强,等等。
3、精神卫生部门应该特别关注的对象包括灾前有精神疾病患者,目睹亲人死亡或严重受伤者,单身女性家长,儿童,参与艰难搜救任务的应急响应者,工作负担沉重的医务人员。
国际危机心理学者对“创伤后应激障碍”(posttraumaticstressdisorder,PSTD)给予了高度的关注。它是指“个体对异乎寻常的、威胁性的、灾难性的生活事件的延迟出现或持续存在的反应,并伴有情绪的易激动和回避行为。PSTD症状通常在创伤后立即出现,但也可以经过一段无明显症状的间歇期后才发病,间歇期可长达半年以上,一旦出现,则可持续1个月至数年。1999年8月,土耳其发生强烈地震,造成灾区人员重大伤亡。3年后,伦敦大学的精神病学家对当年土耳其地震的769名幸存者进行了调查。这些幸存者已经从震中地区迁居到了为无家可归者修建的永久住所中。81%的幸存者接受调查的时间距离地震发生3年,其余的为3.9年。调查结果显示,40%的人患有创伤后应激障碍,18%的人患有应激障碍与抑郁并发症。他们通过线性回归分析得出结论:创伤后应激障碍与地震中受到惊吓有关,而抑郁与失去亲人有关。因此,突发事件的心理干预是一项长期而艰苦的工作。在美国,红十字会、救世军和其他志愿者组织以及教会等均在灾害应对与恢复阶段开展心理干预活动。
此外,突发事件由于经常导致群死群伤,应急现场救援人员也可能成为PSTD患者。员、医疗工作者和由于职业原因目睹了许多残酷的现实。每天,他们都会在社会中甚至在自己的部门中看到恐怖、惊人的伤亡。反复发生的创伤事件将产生一种积累效应。因此,应急救援人员出现体重减轻、愤怒、抑郁、酗酒、胸痛、头痛、记忆减退、失眠等症状,也许就是PSTD的信号和征兆。
在突发事件的响应与恢复阶段,应急管理部门应动员全社会的精神卫生资源,特别是发挥心理专家、红十字会及慈善组织的作用,对社会公众特别是受害者及其家属进行必要心理干预和疏导。一方面,要通过媒体等手段对灾区公众的心理进行整体性的引导;另一方面,要对重点人群,如应急救援人员进行特殊的心理干预,如可采取“分享叙述法”缓解应急救援人员的压力。应急响应者在精神卫生专家的引导下,讨论关于突发事件处置压力的感受。
1、鼓励社会公众灾时开展自救、互救的活动,使人们相互激励,实现社会的集体理性,减轻突发事件对个体心理的震荡。
2、将心理承受能力的培养作为公共安全教育的一项长期内容。通过公共安全教育,有效地增强社会公众的心理承受能力,减缓突发事件的冲击。
3、开展专业心理咨询和治疗。应急管理部门应建立心理救援队伍,设立心理医生档案库。在突发事件发生后,利用专业人士的科学知识和技能,排解心理脆弱者的精神压力,帮助他们客观、冷静地看待现实。
4、对突发事件中心理脆弱的群体给予物质和精神上的特殊关爱。可以利用学缘、事缘、血缘、业缘、地缘的关系,疏导、安慰这些人,减少他们的精神压力,缓解突发事件所带来的心理伤害,帮助他们渡过难关。
5、做好长期心理恢复的准备。由于突发事件的心理问题可能会有很长的间歇期,因而对患者的干预必须持之以恒。
国外对于突发事件心理干预的理论研究比较成熟,在应急管理实践中措施也比较具体。近年来,我国应急管理也开始重视突发事件的公众心理干预。例如,2007年7月,河南陕县支建煤矿发生特大淹井事故,69名被困矿工全部成功升井后,接受了康复治疗和心理干预。